Il Commento

Il Presidente della Camera dei Deputati alla Sapienza per l’inaugurazione del Master in Istituzioni Parlamentari Europee e Storia costituzionale.

di Floriana Nardone

La lectio magistralis del Presidente della Camera si è tenuta il 21 gennaio presso la Sala del Senato Accademico, nel Palazzo del Rettorato. L’ex alunno Gianfranco Fini “che qui da noi si laureò in Pedagogia con 110 e lode” – a ricordarlo è il Prof. Fulco Lanchester, direttore del Master – arriva alla Sapienza per una lezione su “Parlamenti nazionali e istituzioni europee”. Ad aspettarlo sulle scale del Rettorato qualche decina di studenti, fumogeni e striscioni molto eloquenti. Corsi e ricorsi: già nel novembre del 2004 l’allora leader di An sarebbe dovuto intervenire al convegno sulla Costituzione europea organizzato da Azione Giovani (il movimento giovanile del partito), ma l’incontro fu annullato in extremis per evitare un’annunciata contestazione studentesca. Il copione non cambia. Stavolta, però, Fini entra nella stanza dei bottoni dell’Ateneo romano e solo più tardi, tenuta la sua lectio, si dichiarerà “per nulla” infastidito dalla manifestazione.
Alta l’affluenza di partecipanti: professori, dottorandi, studenti del Master. Preponderante quella dei media: giornalisti e soprattutto telecamere, obiettivi e flash impazziti ad ogni minimo movimento dell’inquilino di Montecitorio.
Alla presenza del Magnifico Rettore Luigi Frati, dopo una breve presentazione del Prof. Fulco Lanchester, il Presidente Fini entra subito nel vivo dell’argomento: il ruolo dei parlamenti nazionali dalla nascita del Parlamento europeo alle odierne sfide globali che vedono l’Unione Europea seduta al tavolo degli attori principali. Se il processo di costruzione europea ha riservato, inizialmente, ai Parlamenti nazionali un ruolo in apparenza fondante e centrale, giacche' gli stessi furono chiamati ad autorizzare la ratifica e a portare ad esecuzione gli originari Trattati di Roma, successivamente, l’affermarsi di un metodo funzionalistico e tecnico–burocratico delle istituzioni europee ha determinato una generale penalizzazione della dimensione democratico–rappresentativa, concentrando i poteri nelle mani dei Governi nazionali e della burocrazia comunitaria. In altri termini, il ruolo dei Parlamenti nazionali è apparso, fin da subito, scarsamente incisivo.
Agli albori della Comunità Europea, nel panorama degli Stati europei, facevano eccezione soltanto la Danimarca e il Regno Unito, dove vigeva una cultura costituzionale molto sensibile alle funzioni di controllo e di indirizzo del parlamento nazionale. Il Folketing danese, incline a svolgere in ambito nazionale una penetrante attività di controllo e di indirizzo politico nei confronti del Governo, mal sopportava il potenziamento del ruolo dell’esecutivo determinato dalla devoluzione di competenze alle istituzioni europee. Il Parlamento britannico, spingendosi oltre la posizione danese, ostentava diffidenza nei confronti del processo di integrazione europea che, già a partire dagli anni Settanta, veniva accusato di ledere gravemente le funzioni dei parlamenti nazionali, privandoli della funzione legislativa nell’ambito delle competenze attribuite alle istituzioni europee. Per molto tempo, tuttavia, il diritto comunitario ignorò le scelte compiute dai parlamenti danese e britannico: i Trattati europei non si occuparono del problema, lasciando alla sensibilità di ciascun ordinamento nazionale la libertà di istituire procedure capaci di coinvolgere i parlamenti nazionali nella fase di elaborazione delle politiche europee. I primi segnali di risveglio dei parlamenti nazionali si manifestarono sul finire degli anni Ottanta in concomitanza con la ripresa del processo di integrazione e con l’approvazione dell’Atto unico europeo, entrato in vigore nel luglio del 1987. In quegli anni, molte assemblee nazionali si dotarono di appositi organismi specializzati nelle questioni comunitarie.
Nel 1989 fu convocata la prima Conferenza delle commissioni parlamentari per gli affari europei (COSAC), con poteri di osservazione e di proposta nei confronti delle istituzioni comunitarie. Nello stesso anno, l’Italia portava a compimento, con la legge “La Pergola”, il primo tentativo organico di disciplinare la fase ascendente e discendente del processo decisionale comunitario, con particolare attenzione al ruolo del Parlamento. Successivamente, la “comunitarizzazione” del ruolo dei Parlamenti nazionali si realizza con l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht, che, nella dichiarazione allegata n. 13, sottolinea l’importanza di incoraggiare una maggiore partecipazione dei Parlamenti nazionali alle attività dell’Unione Europea attraverso il potenziamento della loro capacità di esprimere pareri.
Il crescendo di attenzione in sede comunitaria nei confronti del ruolo delle Assemblee nazionali trova poi un significativo suggello dapprima, nel 2000, nella “Dichiarazione sul futuro dell’Unione”, allegata al Trattato di Nizza, poi, nel 2001, nella “Dichiarazione di Laeken”. In entrambi i casi, viene affermato che i parlamenti nazionali costituiscono la riserva strategica della democrazia e della politica nell’Unione Europea. Guardando al più recente passato, il Presidente della Camera non tralascia di menzionare l’attivissimo ruolo dei rappresentanti dei parlamenti nazionali nella Convenzione per la Carta dei diritti fondamentali e in quella per il futuro dell’Europa che ha redatto la Costituzione Europea, di cui è nota l’infelice sorte. Un’esperienza, quest’ultima, che, – afferma il Presidente Fini – anche se non ha ottenuto il successo che meritava, resta il tentativo più coraggioso compiuto per la valorizzazione del ruolo dei parlamenti nazionali concepiti come parti attive di una dimensione costituzionale dell’Unione. A prescindere, comunque, dagli esiti diversi di queste esperienze, i parlamenti nazionali, in unione con il Parlamento europeo, sono sempre stati chiamati ad allargare gli spazi di rappresentanza e di dibattito nella fase precedente l’elaborazione di progetti relativi ai massimi temi politico–costituzionali dell’Unione Europea. Su questioni di questa portata è risultata fin troppo evidente l’insufficienza del metodo intergovernativo classico.
In questo contesto, la platea dei parlamenti nazionali è in grado di offrire al dibattito in seno al Parlamento europeo un valore aggiunto. Collegare le arene politiche nazionali a quella europea giova alla causa stessa del Parlamento europeo: significa favorire il rapporto con quest’ultimo, diversamente dall’idea di creazione di una “seconda camera” rappresentativa delle assemblee, che, a parere dell’Onorevole Fini, non farebbe altro che indebolire ancora di più l’organo parlamentare, rinchiudendo anche le assemblee nazionali nella logica “assai limitativa” – queste le sue parole – delle delegazioni specializzate.
Ovviamente, diverso è il peso e il ruolo che ciascuna assemblea nazionale ha saputo svolgere, nell’ambito dei propri poteri di controllo, sulle politiche europee. Al riguardo, la prima riflessione affrontata è che non sia possibile parlare di un unico modello di partecipazione dei parlamenti nazionali alla vita istituzionale dell’Unione europea. La posizione dei Parlamenti degli Stati membri è caratterizzata, infatti, da una pluralità di situazioni, assai diverse fra loro, con una gamma di sfumature che vanno dall’assoluta marginalità delle assemblee parlamentari francesi fino, come già detto, al ruolo dominante dei parlamenti danese e britannico, passando per un’ampia varietà di situazioni intermedie. E' tuttavia possibile individuare un comune denominatore tra i diversi modelli di partecipazione parlamentare agli affari europei. Infatti, strumenti come i poteri di osservazione e di risoluzione, cosi' come sono stati configurati all’interno dei vari ordinamenti nazionali, tendono tutti ad operare sul piano della funzione legislativa, erosa dal processo di integrazione europea. Nel tentativo di restituire ai parlamenti nazionali le funzioni originarie, ogni ordinamento ha preferito incidere sulla fase ascendente del processo di produzione normativa europea.
Per mantenere rilevanza nei processi decisionali europei i parlamenti nazionali devono assumere l’iniziativa nei confronti dei governi nazionali attraverso l’esercizio di nuovi strumenti di indirizzo e di controllo. Inevitabilmente, la necessità di rendere più democratica ed incisiva l’architettura costituzionale europea richiede che i parlamenti nazionali siano maggiormente coinvolti, all’interno dell’Unione Europea, nel processo di attuazione del principio di sussidiarietà. In ultimo, sull’annosa questione del deficit democratico, anche il maggiore coinvolgimento delle assemblee legislative nazionali rischia, però, di fatto, di non produrre più giovamento per l’Unione. L’unica possibilità resta, secondo il Presidente della Camera, l’inserimento stabile nei circuiti decisionali di soggetti rappresentativi della società. A tale riguardo, però, le carenze evidenziate in Europa da partiti, sindacati e associazioni rilevano ancora una volta che è il demos europeo che va costruito e che, quindi, è nel tessuto sociale, prima ancora che nelle istituzioni, che vanno apportate le più incisive innovazioni. A questo punto Fini, per spiegare il pericolo a cui si va incontro in una situazione di totale assenza di demos, cita acutamente Giuliano Amato, il quale pure osservava che “rischiamo di edificare o restaurare le chiese, ma di non poter dare la fede a chi non ce l’ha; ed una chiesa senza Christi fideles è condannata a restare vuota”.
Il Presidente della Camera prosegue sulla via delle citazioni per mettere in campo stavolta l’insegnamento di Ralf Dahrendorf, profeta del cambiamento nella relazione tra il “demos” e la democrazia, trasformazione in atto non solo nelle strutture politiche sovranazionali, ma anche all’interno degli Stati–Nazione, nei sistemi politici di casa nostra. Siamo in un territorio sicuramente nuovo, quello della post–democrazia. E’ evidente, infatti, che i metodi tradizionali, dai comizi ai Parlamenti, dai partiti ai giornali, non soddisfano più i bisogni di una società democratica. Da questo punto di vista, il nuovo Trattato di Lisbona compie un apprezzabile salto di qualità. Ne è prova il fatto che il Trattato, pur con i suoi limiti, introduce significative novità per le prospettive dell’Unione stessa. Oltre ad operare una forte semplificazione della struttura istituzionale e delle procedure decisionali, il Trattato introduce alcune disposizioni riguardanti la partecipazione popolare, specialmente attraverso le formazioni sociali.
Si tratta di un mutamento oggettivo nella prospettiva stessa del processo di integrazione europea, coerente con la ridefinizione di valori ed obiettivi condivisi da tutti i Paesi. Tutto questo, però, evidentemente non basta. Lo stesso Parlamento europeo non riesce a compensare il deficit democratico dell’Unione. Allo stato attuale, non convince fino in fondo la tesi, sostenuta anche in Italia da alcuni autorevoli studiosi – come Gian Luigi Tosato –, secondo cui per rilanciare l’Europa in crisi occorre valorizzare ulteriormente la flessibilità, vale a dire un modello di Unione in cui non tutti i membri sono coinvolti sempre e in ugual misura nel processo di integrazione. La flessibilità è incompatibile con i principi di unità e di uniformità alla base dell’Unione e con quelli di uguaglianza, democrazia e legalità. In quanto apportatrice di regimi differenziati, essa potrebbe avere effetti disgregatori. Sul piano più squisitamente politico, la flessibilità potrebbe essere suscettibile di nascondere un disegno egemonico degli Stati più grandi.
Per uscire dalla fase acuta di crisi che stiamo attraversando, occorre, in primo luogo, comprendere che la vera e grande emergenza di cui soffre l’Europa è rappresentata dalla mancanza di un’idea forte in grado di sedimentare, nella cultura dei popoli, lo spirito costituente alla base del processo di integrazione europea. Nell’Europa degli inizi, l’ideale comune coincideva con la necessità di garantire il mantenimento della pace. Successivamente, soprattutto negli anni Ottanta, l’idea forte ruotava, invece, intorno alla prospettiva del ritorno all’unità del continente europeo. Oggi, in una fase in cui aumentano le sfide che si palesano dinanzi i nostri occhi, cresce la richiesta di un’Europa in grado di far sentire la sua voce. Dalle sfide che investono i nostri sistemi economici e sociali per effetto della globalizzazione a quelle che attengono alle emergenze ambientali ed energetiche, cui non è possibile sfuggire; da quelle che impongono una lotta serrata alle disuguaglianze a quelle che discendono dalle varie aree di crisi e dai focolai di guerra. Le dimensioni di questi problemi sono tali da non permettere agli Stati europei di farvi fronte solo sul piano nazionale.
Il Presidente della Camera, a chiusura del suo intervento, fa suo l’insegnamento di Jean Monnet che nelle sue memorie scrisse: “Non possiamo fermarci quando attorno a noi tutto è in movimento... Le nazioni sovrane del passato non sono più il quadro in cui possano risolversi i problemi del presente”. Le parole di Monnet sono del 1976, ma l’esigenza di realizzare una vera integrazione è sempre forte, allora come oggi.

torna su

 

Pagina modificata Thursday 3 May 2012